Allt du behöver veta om elektronisk övervakning i det straffrättsliga systemet

Nyckelord

• Elektronisk övervakning (EM) försöker på olika sätt minska användningen av fängelse, övervaka efterlevnaden, minska återfall i brott och stödja avstånd från brott

• Det finns olika typer av EM: Radio Frequency (RF) taggning, Global Positioning System (GPS) taggning och Remote Alcohol Monitoring (RAM)

• EM introducerades först i Skottland på pilotbasis 1998 och använder för närvarande endast RF-taggningsteknik

• RF-taggning med utegångsförbud används vanligtvis för att begränsa en övervakad person till (eller ibland borta från) en plats under en föreskriven tidsperiod

• GPS-taggning kan användas för att skapa "uteslutningszoner" och, mer kontroversiellt, ger myndigheterna möjlighet att spåra bärarens plats i realtid

• Typ av EM-teknik är bara en faktor för effektiv användning och effekt – hur, varför, med vem och av vem den används spelar också roll

• Debatter i Skottland om nuvarande och framtida användningar fokuserar på: det potentiella införandet av GPS-etiketter och alkoholövervakning vid sidan av RF-märkning och utegångsförbud; och bättre integration av EM med socialt arbete och stöd från tredje sektorn

• Socialarbetare har en nyckelroll att spela för att se till att de är medvetna om EM-teknologier och kan utnyttja deras användning för att uppnå effektiv samhällsövervakning, stödja integration, främja avstånd från brott och erbjuda allmänt skydd

• Nuvarande och nya användningar bör förbli förankrade i ett etos av proportionalitet, med en medvetenhet om EM:s styrkor, begränsningar och potentiella missbruk för att balansera rättigheter, risker och intressen för alla inblandade

Introduktion

De flesta känner till konceptet med ett GPS-övervakningsarmband som spårar bärarens plats hela tiden och som inte kan tas bort. GPS-monitorer är vanligtvis fotledsarmband som domstolen beordrar en tilltalad att bära när de är på skyddstillsyn, villkorlig dom eller husarrest. Domaren kan beställa en GPS-övervakningsenhet före eller efter att en tilltalad åtalas för brott.

Domare kan beställa fotledsarmband i stället för eller utöver hårdare straff. Ofta föredrar åtalade begränsningarna hos dessa enheter framför att spendera tid i fängelse. Om det är möjligt att bära ett GPS-ankelarmband vid en fällande dom, kommer din försvarsadvokat sannolikt att tala om det mildare straffet. Ändå är det ingen enkel sak att bära en övervakningsenhet.

Elektronisk övervakning (EM) är en generisk term som omfattar ett antal övervakningstekniker och tillvägagångssätt. Det kan användas med olika människor för olika ändamål inom ungdomsrätt och straffrättssystem för vuxna (Nellis, Beyens och Kampinski, 2013). Under de senaste 30 åren har många västländer till övervägande del använt EM för att övervaka vuxna brottslingars efterlevnad av utegångsförbud och andra restriktioner. Framväxten av nya EM-tekniker öppnar upp för nya övervaknings- och övervakningsmöjligheter för myndigheterna, men proportionalitet och balansering av rättigheter och intressen för olika involverade personer är en viktig del av effektiv och etisk användning av EM. Detta återspeglas i Europarådets vägledning om standarder och etik inom EM (Nellis, 2015). Denna insikt introducerar de sätt på vilka EM för närvarande används i Skottland, tillsammans med internationella bevis och erfarenheter, för att identifiera nyckelfrågor och konsekvenser för användning.

Elektronisk övervakningsteknik

Det finns tre huvudtyper av EM-taggningsteknologi, som var och en har olika möjligheter, styrkor och begränsningar. Taggningstekniker kan användas tillsammans med professionell övervakning och support, eller kan användas som ett "fristående" alternativ.

Radio Frequency (RF) tagging-teknologi är en relativt enkel och stabil form av EM som används i Skottland och många jurisdiktioner runt om i världen (Graham och McIvor, 2015, 2017). Det används vanligtvis för att övervaka utegångsförbud under vilka övervakade personer är begränsade till en anvisad plats - vanligtvis deras hem - eller begränsas "bort från" en plats, till exempel en butik i fall av upprepade snatterier, under bestämda tidsperioder.

En "tagg", även kallad en personlig identifieringsanordning, fästs på den övervakade personens fotled eller, något mindre vanligt, på handleden. Den innehåller manipuleringssäker teknologi som kan upptäcka försök eller framgångsrikt avlägsnande av taggen. Radiofrekvenstaggen sänder en signal till en övervakningsenhetsbox installerad i deras hem eller annan anvisad plats, som övervakar bärarens närvaro på (eller frånvaro från) den platsen under föreskrivna tidsperioder (dvs. utegångsförbud). Personal i en EM-central kan ringa hemövervakningsenheten eller skicka en EM-fälthandläggare till fastigheten vid behov. Radiofrekvens EM "spår" inte rörelser för övervakade personer.

Global Positioning System (GPS) taggning och spårningsteknik är ett globalt navigationssystem som använder satelliter för att spåra platsen, i realtid, för en GPS-tagg. En GPS-tagg är en manipuleringssäker sändare som bärs runt fotleden som tar emot sändningar från satelliter och identifierar bärarens position baserat på signalernas relativa styrka. Ett mobiltelefonnätverk kommunicerar platsinformationen till en central dator vid ett EM-center i "realtid", vilket gör det möjligt att plotta taggens rörelser mot platser och tider. Användning av information från GPS-taggning och spårning måste följa integritets- och dataskyddslagar, liksom de som härrör från andra former av EM.

Med GPS EM sätts övervakade individer vanligtvis in platsbegränsningar, som är skräddarsydda för varje person. En individ kan ha restriktioner kring ett offers hus, arbetsplats eller skola, eller en annan plats kopplad till kränkande mönster, som fungerar som "uteslutningszoner". Detta innebär att de måste hålla sig borta från dessa zoner under föreskriven tid. Det finns också "buffertzoner" kring uteslutningszoner som, om de går in, varnar EM-tjänsteleverantören för att generera varningar till den övervakade personen om att de närmar sig en zon från vilken de har uteslutits. En varning om en överträdelse av undantagszonen kan kräva att polisen reagerar. GPS-taggar måste anslutas till en strömkälla för att laddas om dagligen annars dör batteriet, och underlåtenhet att ladda om kan anses vara bristande efterlevnad.

Slutligen kan fjärrkontroll av alkohol (RAM) ta formen av transdermal alkoholövervakning som involverar den övervakade personen som bär ett fotled, ibland kallat ett "nykterhetsarmband", som provar svett på huden för att upptäcka förekomst av alkohol. Diskussion om RAM ligger utanför ramen för denna Insikt, men en detaljerad recension finns i Graham och McIvor (2015).

Användning av elektronisk övervakning i Skottland

Elektronisk övervakning i Skottland finansieras av Scottish Government Community Justice Division. Den nationella tjänsten som tillhandahålls av en privat entreprenör (för närvarande G4S). Först introducerades i Skottland på pilotbasis 1998, EM använder för närvarande RF-taggningsteknik endast på olika punkter i det straffrättsliga systemet för vuxna. På andra ställen ges en detaljerad forskningsredovisning av EM i Skottland, inklusive influenser från lokalism och praktikerperspektiv på dess användning (Graham och McIvor, 2015, 2017; McIvor och Graham, 2016).

I det skotska straffrättssystemet kan EM användas med vuxna som är 16 år och äldre som ett sätt att övervaka efterlevnaden av olika typer av order och licenser:

• A Restriction of Liberty Order (RLO), som är en gemenskapsdom som godkänts av domstolen

• Ett hemförvarsförbud (HDC)-licens, som är en form av tidig frigivning från fängelset, godkänd av den skotska kriminalvården

• Som ett villkor för en order om läkemedelsbehandling och testning, godkänd av domstolen

• Som ett villkor för en villkorlig frigivningslicens, godkänd av Parole Board for Scotland

• Som ett krav på begränsad rörelse som införts efter brott mot en Community Payback Order (CPO), godkänd av domstolen

Bedömningar av risker och en fastighets lämplighet för EM görs vanligtvis i förväg av straffrättsliga socialarbetare för att informera beslutsfattande. Hur lång tid som individer kan övervakas varierar beroende på sammanhang och beställningstyp. När det gäller order om frihetsbegränsning kan övervakade personer begränsas till en viss plats i upp till 12 timmar om dagen under en period på upp till 12 månader, eller begränsas borta från en angiven plats i upp till 24 timmar om dygnet. Fångar som släpps ut under ett utegångsförbud i hemförvar kan övervakas vid tidpunkter som fastställts av fängelset, till exempel 12 timmars utegångsförbud varje dag från 19.00 till 07.00, under en period på mellan två veckor och sex månader.

Majoriteten av de övervakade människorna i Skottland är föremål för en frihetsbegränsningsorder (RLO) eller ett utegångsförbud för hemförvar (HDC). Under 2016 gjordes 2 408 RLO och 1 445 HDC, där män utgjorde majoriteten av både de förra (85 procent) och de senare (89 procent). Däremot infördes under samma period endast 20 begränsade förflyttningskrav efter ett brott mot en Community Payback Order, medan 28 individer ställdes under EM som ett villkor för villkorlig frigivning (G4S, 2017).

Elektronisk övervakning är också tillgänglig att använda med barn under 16 år genom Children's Hearings System, där ett villkor för rörelsebegränsning (MRC) kan införas som en del av en ISMS-order (Intensive Support and Monitoring Service). Elektronisk övervakning av barn är vanligtvis utformad som att försöka minska användningen av säker vård genom att använda EM som ett alternativ inom ett stödpaket (se Simpson och Dyer, 2016 för en översikt). I Skottland har märkning av barn mött visst motstånd från utövare och är inte utbrett i användning. Under 2016 fick 20 barn ett rörelsebegränsningstillstånd via Children's Hearings System (G4S, 2017).

För att främja och utöka användningen av EM för vuxna har den skotska regeringen (2013, 2016a, 2017) initierat samrådsdokument och samrådsforum för praktiker, etablerat en EM-expertarbetsgrupp för att ge specifika rekommendationer, genomfört en GPS-taggning och spårningsteknik rättegång, och beställde en internationell bevisgranskning (Graham och McIvor, 2015). Nuvarande och framtida användning av EM är utformad i termer av att försöka minska Skottlands jämförelsevis höga användning av fängelse på ett mer omfattande och kreativt sätt och uppnå positiva resultat för lagöverträdare. Skotska EM-diskussioner fokuserar på två nyckelområden: det potentiella införandet av GPS-taggar och alkoholövervakning vid sidan av befintlig radiofrekvens EM och utegångsförbud; och bättre integrering av användningen av EM med socialt arbete och stöd från tredje sektorn.

Varför använda elektronisk övervakning i straffrättsliga frågor?

Mål och syften påverkar användningar och resultat, eftersom EM kan användas på olika sätt som påverkas av de yrkesverksamma, praktikkulturer och policyramar som är involverade. I sin National Strategy for Community Justice föreslår den skotska regeringen (2016b) att EM kan användas mer kreativt vid olika punkter i det straffrättsliga systemet och skräddarsys på ett sådant sätt att det stödjer specifika individuella mål. I det här avsnittet sammanfattas ett antal framträdande syften med att använda EM i straffrättsväsendet, med utgångspunkt i skotska och internationella exempel.

Minska fängelse

Internationellt är ett rutinmässigt uppmärksammat syfte med att använda EM att minska fängelserna. I vilken utsträckning EM faktiskt påverkar fängelsestraffen beror på hur det används och på kvaliteten och kvantiteten av data som behövs för att påvisa minskad isolering från andra influenser. EM kan användas förundersökning för att försöka minska användningen av häktning; använde efter fällande dom som ett samhällsstraff (en form av avledning eller alternativ till fängelsestraff); eller används som en form av tidig frigivning från fängelse eller villkorlig frigivning med ett EM-licensvillkor. Liksom andra samhällssanktioner och åtgärder kostar EM mindre än fängelse (Graham och McIvor, 2015).

I vissa europeiska länder, som Belgien och de nordiska länderna, används EM främst (som en ersättning) för att verkställa fängelsestraff i samhället i en måttligt bred skala. I de nordiska länderna leds användningen av EM av kriminalvården och innefattar vanligtvis tillsyn med särskilda villkor, inklusive att ha ett dagsysselsättning (anställning eller utbildning) och förbud mot användning av alkohol eller droger (Esdorf och Sandlie, 2014; Kristoffersen, 2014; Andersen och Telle, 2016). I Danmark och Norge hävdas det att det inte finns någon risk för "nätutvidgning" — att ålägga EM på individer som annars inte skulle ha fått en så betungande sanktion — eftersom övervakade personer annars skulle sitta i fängelse, och EM inte är direkt tillgänglig. som ett straffalternativ till rättsväsendet (Esdorf och Sandlie, 2014). Forskning med övervakade lagöverträdare i Norge och Belgien visar att de upplever EM som ett mindre strängt straff jämfört med fängelse, men att frihetsbegränsningar inom EM fortfarande är "smärtsamma" (De Vos och Gilbert, 2017). Detta resonerar med andras upptäckter (Martin och kollegor, 2009).

Övervakning av efterlevnad

Ett annat viktigt syfte med att använda EM är att övervaka efterlevnad eller bristande efterlevnad av en order eller licens. I Skottland inkluderar "överträdelser" av elektroniskt övervakade order skador på utrustning; att vara frånvarande från den angivna platsen under ett utegångsförbud; försök att ta bort taggen eller flytta hemövervakningsenhetens låda; hotfullt beteende mot övervakningspersonal; tidsöverträdelser (att anlända för sent till början av ett utegångsförbud); och gå in i en "uteslutningszon"-plats. När bristande efterlevnad når en punkt där villkoren för EM anses ha överträtts, rapporteras den övervakade personen till den relevanta beslutsfattaren (domstol, fängelse, villkorlighetsnämnd).

Färdigställandegraden är relativt hög i Skottland, med cirka åtta av tio elektroniskt övervakade beställningar slutförda under 2016 (G4S, 2017). Detta inkluderar övervakade personer som samlar på sig en eller flera mindre kränkningar som inte anses vara så allvarliga att de kräver att deras order överträds (Graham och McIvor, 2015; McIvor och Graham, 2016).

De relativt höga nivåerna av efterlevnad av EM i Skottland återspeglas i andra jurisdiktioner. Till exempel, i Nederländerna återkallas endast cirka 14 procent av EM-order (Boone och kollegor, 2016), färre än 10 procent av EM-order i Danmark återkallas, medan detsamma gäller för mindre än 5 procent i Norge (Esdorf och Sandlie, 2014) och mellan 6 procent och 10 procent av de som utsätts för olika former av EM i Sverige (Wennerberg, 2013). Den höga slutförandegraden som finns i Nederländerna och de nordiska länderna kan återspegla en betoning på återintegrering av samhället och "normalisering" i dessa jurisdiktioner (Boone och kollegor, 2017; Scharff Smith och Ugelvik, 2017).

Eftersom det har gjorts relativt lite forskning som fokuserar på övervakade personers perspektiv och erfarenheter finns det begränsad kunskap om varför människor gör eller inte följer EM-order. Hucklesbys (2009) forskning visar att faktorer som påverkar efterlevnaden är komplexa och inkluderar: rädsla för sanktioner (särskilt fängelse); medvetenhet om övervakning och att bli "bevakad"; EM-utrustningens tillförlitlighet och precision (vilket innebar att eventuella överträdelser skulle upptäckas); personlig motivation att slutföra beställningen; och familj och andra relationer (som kan ha en positiv eller negativ inverkan på förmågan att följa). Hucklesby (2009) hävdar att flexibilitet och gradvisa förändringar, till exempel att minska längden på utegångsförbudet, eller de dagar det gäller för EM-regimer, kan användas för att motivera och "incitament" till efterlevnad. Detta tillvägagångssätt kan förbättra uppfattningen om rättvisa och hjälpa till att ”främja återintegrering i samhället” (Nellis, 2013, s204).

Minska återfall av brott och möjliggöra avstånd från brott

Att följa och slutföra en EM-order ger inte nödvändigtvis, och innebär inte heller avstånd från brott. Forskningsbevis som kopplar samman användningen av EM med minskningar av återfall i brott är blandade (Renzema, 2013). Vissa studier har funnit att effekten av EM för att minska återfall av brott efter att övervakningen har slutförts är blygsam eller minimal eller, i vissa fall, obefintlig eller negativ (Renzema, 2013). Däremot indikerar andra studier, särskilt de från kontinentala Europa och Israel, samt två storskaliga studier från den amerikanska delstaten Florida en positiv inverkan på återfall i jämförelse med andra typer av straffsanktioner, såsom fängelse eller samhällstjänst (Padgett och kollegor, 2006; Bales och kollegor, 2010; Killias och kollegor, 2010; Shosham och kollegor, 2015; Andersen och Telle, 2016; Henneguelle och kollegor, 2016).

Det finns måttligt stark konsensus inom internationella bevis och erfarenheter om att EM i många men inte alla fall bör användas tillsammans med handledning och stöd för att maximera möjligheterna till rehabilitering och avstånd från brott (Graham och McIvor, 2015; Hucklesby och kollegor, 2016 ). Utan kompletterande övervakning och stöd kan effekten av EM begränsas till dess varaktighet, med endast blygsamma kortsiktiga fördelar när övervakningen upphör.

Det svenska förhållningssättet till EM kännetecknas avsiktligt av ett högt stöd och en hög grad av kontroll, där EM används i kombination med andra former av övervakning, stöd och övervakning (Wennerberg, 2013; Bassett, 2016).

EM i Sverige – som ett alternativ till fängelse eller i samband med tidig frigivning för de som är behöriga – kräver att övervakade personer arbetar och deltar i aktiviteter som är relevanta för deras rehabilitering och återanpassning. Marklund och Holmberg (2009) jämförde resultaten för dem som fick EM förtida frigivning från fängelset med resultaten från en kontrollgrupp och fann att de förstnämnda hade signifikant lägre frekvens av återfall under treårsperioden efter frigivningen. Dessa resultat hänför sig dock till ett initiativ för tidig release, där EM bara är en komponent.

Forskning tyder på att EM och utegångsförbud kan bidra till avståndsprocesser i vissa fall genom att minska människors kopplingar till situationer, människor, platser och nätverk som är förknippade med deras kränkningar och uppmuntra dem att koppla eller återknyta kontakt med influenser associerade med avstånd, såsom familj och anställning (Hucklesby) , 2008; Graham och McIvor, 2016). Strukturen för en EM-regim kan ge en nivå av rutin och ökat ansvar för vissa övervakade personer i återintegreringsprocesser (Graham och McIvor, 2016; De Vos och Gilbert, 2017). Som en fristående åtgärd är det dock osannolikt att EM kommer att åstadkomma långsiktiga förändringar.